Belastender Verwaltungsakt Beispiel Essay

I.Begriff und Funktionen des Verwaltungsrechts

Verwaltungsrecht ist die Gesamtheit der geschriebenen und ungeschriebenen Rechtssätze des öffentlichen Rechts, die

- entweder die staatliche Verwaltung organisieren

- oder spezifisch deren Tätigkeit regeln,

- mit Ausnahme der Vorschriften anderer Rechtsordnungen, des Verfassungsrechts, des Staatsrechts und des Verwaltungsprozessrechts.

Gemeint ist ausschließlich die staatliche Verwaltung. Die Verwaltung privater Organisationen wird hingegen nicht durch das Verwaltungsrecht geregelt. Der Begriff der staatlichen Verwaltung kann negativ und positiv definiert werden. Nach der negativen Abgrenzung ist Verwaltung diejenige Staatstätigkeit, die nicht Gesetzgebung, nicht Rechtsprechung und nicht Staatsleitung ist (Subtraktionstheorie). Die positive Definition unterteilt den Verwaltungsbegriff abschließend in Verwaltung im organisatorischen Sinne, Verwaltung im formellen Sinne und Verwaltung im materiellen Sinne.

Verwaltung im organisatorischen Sinne

Verwaltung im formellen Sinne

Verwaltung im materiellen Sinne

Summe der Verwaltungsträger, Verwaltungsorgane und sonstigen Verwaltungseinricht- ungen

Gesamte Tätigkeit der Verwaltung im organisatorischen Sinne

Wahrnehmung der Verwaltungsaufgaben des Staates

Vereinfacht ausgedrückt ist das Verwaltungsrecht die Summe der Rechtssätze, die in spezifischer Weise für die Verwaltung, ihre Organisation, ihr Verfahren oder ihr Verhalten gelten.

Die Funktionen des Verwaltungsrechts liegen zum einen in der Organisation der Verwaltungsträger, d.h. der Sicherstellung der inneren Ordnung der Verwaltung und ihrer Abläufe und zum anderen in der Ausgestaltung der Bürger-Staat-Beziehung in materieller und verfahrensrechtlicher Hinsicht.

Das Allgemeine Verwaltungsrecht umfasst diejenigen Verwaltungsrechtsnormen, die für die staatliche Verwaltung insgesamt maßgeblich sind, insbesondere

- das Verwaltungsorganisationsrecht,

- das Verwaltungsverfahrensrecht,

- das Recht der öffentlich-rechtlichen Handlungsformen,

- das Recht der Anstaltsnutzung,

- das öffentliche Sachenrecht,

- das Verwaltungsvollstreckungsrecht,

- das Staatshaftungsrecht.

Den Standort des Verwaltungsrechts in der Rechtsordnung verdeutlicht folgende Grafik:

Überstaatliches Recht

Innerstaatliches Recht

Völkerrecht

Gemeinschaftsrecht

Privatrecht

Strafrecht

Öffentliches Recht



z.B. BGB, HGB

StGB und strafrecht- liche Nebenge- setze

GG, Prozessord-nungen, Allgemeines und beson- deres Ver- waltungsrecht

II. Aufgaben der Verwaltung

Historisch gesehen lagen die ersten und wichtigsten Aufgaben der vollziehenden Gewalt im Bereich der Ordnungsverwaltung, d.h. im Vollzug der staatlichen Gesetze und in der Kontrolle der Einhaltung durch die Bürger. Nur so konnte ein geordnetes Zusammenleben erst ermöglicht und ein funktionierender Staat geschaffen werden. Heute umfasst die Ordnungsverwaltung vor allem die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch die Abwehr von Gefahren (z.B. Polizei- und Sicherheitsrecht, Bauordnungsrecht, Gewerberecht).

Neben der klassischen Ordnungsverwaltung haben die Verwaltungsbehörden in einem modernen Sozialstaat vor allem Aufgaben im Rahmen der Leistungsverwaltung, insbesondere in der Daseinsvorsorge. Hierzu gehört dieGewährung von Leistungen an Einzelne (z.B. BAföG, Subventionen, Arbeitslosengeld) sowie die Bereitstellung von öffentlichen Einrichtungen (z. B. Krankenhäuser, Theater, Schwimmbäder) und einer funktionsfähigen Infrastruktur (z.B. Straßen, öffentliche Verkehrsmittel).

Daneben gibt es noch folgende Aufgaben der Verwaltung:

Gewährleistungsverwaltung: Überwachung und Regulierung Privater, die in Folge von Privatisierung Leistungen erbringen, die zuvor der Staat im Rahmen seines Daseinsvorsorgeauftrages wahrgenommen hat (z.B. Post, Energieversorgung, Telekommunikation).

Abgabenverwaltung: Beschaffung von Geldmitteln durch Erhebung von Steuern und sonstigen Abgaben.

Bedarfsverwaltung: Sicherstellung des für die Verwaltungsaufgaben erforderlichen Bedarfs an Personal und Sachmitteln.

Vermögensverwaltung: Pflege und Verwertung der Vermögenswerte, die im Eigentum des Staates oder in dessen Verfügungsbefugnis stehen.

III. Organisation und Handlungsformen der Verwaltung

1.Organisation

Ein Tätigwerden der Verwaltung wird erst dann ermöglicht, wenn eine Institution besteht, die Personal und Sachmittel zur Verfügung stellt. Diese Verwaltungsträger sind in der Regel juristische Personen des öffentlichen Rechts, d.h. rechtsfähige Zurechnungsobjekte der verwaltungsrechtlichen Rechte und Pflichten. Vereinzelt gibt es auch beliehene Privatpersonen als Verwaltungsträger, z. B. die technischen Überwachungsvereine (TÜV). Für den Verwaltungsträger handeln gesetzlich vorgesehene Organe, die im Verwaltungsrecht meist als „Behörden“ bezeichnet werden. Die natürlichen Personen, die die Funktion eines Organs wahrnehmen, werden Organwalter genannt. Diese sehr technisch klingenden Grundbegriffe des Verwaltungsrechts sollen durch folgende Beispiele verdeutlicht werden:

Verwaltungsträger

Organ

Organwalter

Körperschaft

Vertreter nach außen

Natürliche Person

Freistaat Bayern

Ministerpräsident

Horst Seehofer

Stadt Würzburg

Oberbürgermeister

Georg Rosenthal

Universität Würzburg

Präsident

Alfred Forchel

Juristische Fakultät

Dekan

Christoph Weber

Jede Verwaltungin Deutschland ist entweder Bundes- oder Landesverwaltung. Art. 30 GG bestimmt, dass die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Dies liegt vor allem darin begründet, dass die Länder im Gegensatz zum Bund über einen umfangreichen Verwaltungsunterbau (Landesämter, Bezirksregierungen, Kommunalverwaltungen) verfügen, der mit seinen fachlichen und personellen Mitteln in der Lage ist, den Verwaltungsauftrag zu erfüllen. Die wichtigsten Gegenstände, die der unmittelbaren Bundesverwaltung unterstehen, werden in Art. 87 Abs. 1 GG aufgelistet. Zu ihnen gehört z.B. der Auswärtige Dienst oder die Bundesfinanzverwaltung.

Den Aufbau der Verwaltung in Deutschland verdeutlicht folgende Übersicht:


Die Grafik zeigt, dass zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung unterschieden werden muss. Bei der unmittelbaren Staatsverwaltung nehmen der Bund oder die Länder die Verwaltungsaufgaben selbst wahr. Bei der mittelbaren Staatsverwaltung erledigen dies ihre Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts in eigener Verantwortung.

Eine Körperschaft ist ein durch einen staatlichen Hoheitsakt geschaffener, mitgliedschaftlich verfasster Zusammenschluss, dem öffentliche Aufgaben zur Erledigung mit hoheitlichen Mitteln übertragen sind. Es gibt Gebiets-, Personal-, und Realkörperschaften. Wichtige Körperschaften sind z.B. die Gemeinden oder die Universitäten.

Unter einer Stiftung versteht man eine rechtlich verselbstständigte Vermögensmasse zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (z.B. Museen).

Eine Anstalt ist die Zusammenfassung von Sachmitteln und Personal zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Anstalten unterscheiden sich darin von Stiftungen, dass sie Benutzer haben. Zu den wichtigsten Anstalten gehört etwa die Bundesagentur für Arbeit.

2.Handlungsformen

Unter Handlungsformen der Verwaltung ist das Instrumentarium zu verstehen, das einem Verwaltungsträger zur Erfüllung seiner Aufgaben zur Verfügung steht und nach dem sein Tun rechtlich einzuordnen ist. Die wichtigste Handlungsform der Verwaltung ist der Verwaltungsakt, der in § 35 VwVfG definiert ist. Die Verwaltung kann aber auch z.B. mittels eines Realaktes oder eines öffentlich-rechtlichen Vertrages handeln. Die einzelnen Handlungsformen werden in den §§ 4 ff. dieses Kurses detailliert erklärt und miteinander verglichen. Einen ersten Überblick soll die folgende Grafik gewähren:


IV. Normenhierarchie und Rechtsquellen des Verwaltungsrechts

Nach dem Wortlaut des Art. 20 Abs. 3 GG ist die Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden.Die deutsche Rechtsordnung besteht aber aus einer Vielzahl unterschiedlicher Rechtsnormen, wie die folgende Grafik zeigt:

Angesichts dieser Fülle von Rechtssätzen, die von unterschiedlichen Institutionen, zu unterschiedlichen Zeiten und in unterschiedlicher Weise erlassen worden sind, kommt es immer wieder zu Normkollisionen und Wertungswidersprüchen. Der einzelne Organwalter muss aber wissen, welche Normen er anzuwenden hat, damit der Bürger auf eine gerechte und widerspruchsfreie Rechtsordnung vertrauen kann. Daher muss die Vielfalt der Rechtsquellen in ein System gebracht werden, welches die Widersprüche, die zwischen den verschiedenen Rechtsnormen bestehen, durch eine Rangordnung der Rechtsnormen löst.

Dies bewerkstelligen die drei folgenden verwaltungsrechtlichen Grundsätze:

(1)Lex superior derogat legi inferiori (das höherrangige Gesetz beseitigt das niederrangige Gesetz).

(2)Lex posterior derogat legi priori (das spätere Gesetz geht dem früheren Gesetz vor).

(3)Lex specialis derogat legi generali (das speziellere Gesetz geht dem allgemeinen Gesetz vor).

Ein Organwalter, der wegen widersprüchlichen Rechtsvorschriften nicht weiß, wie er den Sachverhalt, den er zu bearbeiten hat, entscheiden soll, muss daher zunächst einmal die Rangordnung der in Betracht kommenden Vorschriften klären. Wird der Sachverhalt durch eine hochrangige Norm geregelt, darf er allein diese anwenden und hat die niederrangigen Vorschriften zu ignorieren.

Daher stellt sich die Frage, welche Normen auf welcher Rangordnung einzuordnen sind. An oberster Stelle stehen die Rechtsvorschriften der Europäischen Union. Dies liegt darin begründet, dass die Mitgliedstaaten der EU, also auch Deutschland, Hoheitsrechte an die Institutionen der EU abgetreten haben und die Funktionsfähigkeit der EU beeinträchtigt wäre, wenn der nationale Gesetzgeber gemeinschaftsrechtliche Regelungen beliebig durch eigene Rechtsvorschriften durchkreuzen könnte. Auf nationaler Ebene geht die Verfassung den formellen Gesetzen des Bundes vor. Danach folgen die Rechtsverordnungen und Satzungen des Bundes. Da gem. Art. 31 GG Bundesrecht Landesrecht bricht, ist erst dann Landesrecht anzuwenden, wenn der Sachverhalt nicht durch eine Rechtsvorschrift des Bundes geregelt ist. Widerspricht also z.B. ein Gesetz des Bayerischen Landtages einer Satzung des Bundes, darf die Verwaltung das bayerische Gesetz nicht anwenden, sondern muss die Satzung des Bundes beachten.

Problematisch ist aber, ob und wo Verwaltungsvorschriften und Gewohnheitsrecht auf der Rangordnungspyramide eingeordnet werden können.

1.Verwaltungsvorschriften

Verwaltungsvorschriften sind Anordnungen, die innerhalb einer Verwaltungsorganisation von einer übergeordneten Verwaltungsinstanz oder einem Vorgesetzten an nachgeordnete Verwaltungsbehörden oder Bedienstete ergehen. Anders als Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen verlassen Verwaltungsvorschriften nicht den Rechtskreis der Verwaltung und sind daher mangels Außenwirkung nicht als Rechtsnorm einzustufen. Deshalb stellen sie keine unmittelbare Rechtsquelle des Verwaltungsrechts dar. Da aber die Gesetze, Verordnungen und Satzungen, die von der Verwaltung anzuwenden sind, in der Regel keine konkreten Sachverhalte regeln, sondern generell gehalten sind und unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten, müssen sie ausgelegt und konkretisiert werden. Dies erfolgt durch die Verwaltungsvorschriften. Sie dienen somit dazu, eine einheitliche und sachgerechte Rechtsanwendung durch die Verwaltung zu gewährleisten. Die Verwaltung ist zur Beachtung der Verwaltungsvorschriften verpflichtet. Diese Verpflichtung beruht auf dem hierarchischen Aufbau der Verwaltung.

Fraglich ist aber, ob auch die Gerichte an die Verwaltungsvorschriften gebunden sind oder ob sie die unbestimmten Rechtsbegriffe unabhängig von den ergangenen Verwaltungsvorschriftenauslegen und konkretisieren dürfen. Die Beantwortung dieser Frage hat für den Rechtsschutz des Einzelnen gegen Maßnahmen der Verwaltung erhebliche Bedeutung und ist juristisch umstritten. Grundsätzlich gilt, dass Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG den Gerichten die Verpflichtung zur uneingeschränkten Überprüfung des Verwaltungshandelns, also auch der Verwaltungsvorschriften, zuweist. Dies liegt darin begründet, dass Verfasser von Verwaltungsvorschriften anders als der parlamentarische Gesetzgeber nicht unmittelbar demokratisch legitimiert sind, d.h. eine Kontrolle durch den Wähler nicht erfolgt. Deshalb darf der Verwaltung nur in Ausnahmefällen ein begrenzter Entscheidungsfreiraum, der nicht gerichtlich voll überprüft werden kann, zugebilligt werden und zwar dann, wenn aufgrund der geregelten Materie bzw. der von der Behörde zu beurteilenden Situation die gerichtliche Kontrolle an ihre Funktionsgrenzen stößt. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die geregelte Materie besonders komplex oder dynamisch ist. Ein Beispiel hierfür ist etwa die Festlegung von Grenzwerten im Umweltrecht, die aufgrund einer Prognoseentscheidung und Risikobewertung der Verwaltung erfolgt, die die Gerichte nur bedingt nachprüfen können. Daher sind in diesen Bereichen normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften anerkannt, deren Zweckmäßigkeit ausnahmsweise nicht gerichtlich überprüft werden kann. Ein Beispiel für eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift ist etwa die TA-Lärm.

2.Gewohnheitsrecht

Anders als formelle Gesetze, die von einem Staatsorgan in einem rechtlich geregelten Verfahren beschlossen, schriftlich festgelegt und öffentlich bekanntgegeben werden, handelt es sich beim Gewohnheitsrecht um ungeschriebenes Recht, das aufgrund langer tatsächlicher Übung und durch allgemeine Anerkennung seiner Verbindlichkeit im Sinne einer Überzeugung von der rechtlichen Notwendigkeit der Übung entstanden ist. Obwohl es sich hierbei also um keine geschriebene Rechtsquelle des Verwaltungsrechts handelt, ist das Gewohnheitsrecht als Rechtsquelle des Verwaltungsrechts auf fast allen Rechtsordnungsebenen anerkannt und muss entsprechend der jeweiligen Entstehung und Reichweite in die Rangordnung eingefügt werden. Wegen der Vielzahl der geschriebenen Rechtsordnungen kommt dem Gewohnheitsrecht heutzutage aber nur noch eine untergeordnete Bedeutung zu.

V. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

Wie im letzten Abschnitt schon dargelegt wurde, ist die Verwaltung gem. Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Sie muss daher entsprechend der Rechtsnormen, die sie zu beachten hat, handeln bzw. darf – negativ ausgedrückt – keine gegen die zu beachtenden Vorschriften verstoßenden Maßnahmen treffen. Diesen Grundsatz nennt man Vorrang des Gesetzes. Verstößt sie hiergegen, ist ihr Verwaltungshandeln rechtswidrig.

Schwieriger ist die Frage, ob auch ein Vorbehalt des Gesetzes besteht, d.h. ob ein Handeln der Verwaltung auf ein Gesetz zurückzuführen sein muss oder ob die Verwaltung auch dann handeln darf, wenn die beabsichtigte Handlung nicht gesetzlich geregelt ist. Nach der herrschenden Meinung ist zumindest dann eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage notwendig, wenn das Verwaltungshandeln in Rechte des Bürgers eingreift, weil hierbei immer grundrechtlich gesicherte Rechtspositionen des Bürgers tangiert werden. Bei der Leistungsverwaltung, also z.B. der Gewährung staatlicher Subventionen für ein wirtschaftlich in Not geratenes Unternehmen, werden hingegen unmittelbar keine Rechtspositionen beeinträchtigt. Dennoch begründet eine Begünstigung bestimmter Personenkreise mittelbar oft eine rechtliche Benachteiligung anderer, z.B. die der Konkurrenzunternehmen. Trotzdem gilt im Bereich der Leistungsverwaltung kein Totalvorbehalt des Gesetzes. Das Bundesverfassungsgericht geht vielmehr mit dem sog. Wesentlichkeitsgrundsatz einen Mittelweg. Der Vorbehalt des Gesetzes umfasst demnach nicht nur die herkömmlichen eingreifenden Vorbehalte, sondern es müssen darüber hinaus alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber selbst geregelt werden. Als wesentlich sind dabei Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass wichtige staatliche Entscheidungen aus einem Verfahren hervorgehen, das sich durch Transparenz auszeichnet, die Beteiligung der parlamentarischen Opposition gewährleistet und auch den Betroffenen und dem Publikum Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen zu bilden und zu vertreten. Ein Nachteil der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ihre Unbestimmtheit. Ob eine Maßnahme im Bereich der Leistungsverwaltung grundrechtswesentlich ist, kann nur im Einzelfall entschieden und gerichtlich überprüft werden. Grundsätzlich lässt sich aber festhalten, dass je bedeutsamer eine Angelegenheit für die Allgemeinheit oder den einzelnen Bürger ist, desto höhere Anforderungen an den Gesetzgeber zu stellen sind.

VI. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss jegliches staatliches Handeln in Hinblick auf den verfolgten Zweck geeignet, erforderlich und angemessen sein.
Er wird auch als Übermaßverbot bezeichnet.

Wie der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, wird auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dem in Artikel 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzip entnommen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zwingt die öffentliche Hand einen Ausgleich der Individualrechtsgüter mit den von den öffentlich-rechtlichen Normen geschützten Gütern oder Interessen herzustellen. Er erfordert ein je nach Rechtsverstoß und Schwere des Eingriffs abgestuftes Vorgehen.

Zunächst darf eine Maßnahme der Verwaltung nur dann erfolgen, wenn es hierfür einen legitimen Zweck gibt. Dies ist immer dann der Fall, wenn die Maßnahme nicht gegen die Wertung des Grundgesetzes verstößt und sie nicht willkürlich ist.

Ist ein legitimer Zweck gegeben, darf die Verwaltung nur dann einen Eingriff in rechtlich geschützte Positionen vornehmen, wenn dieser geeignet ist, den legitimen Zweck zu verwirklichen. Verbietet beispielsweise eine Behörde den Versandhandel mit verschreibungsfreien Medikamenten, um die Bevölkerung vor Gesundheitsgefahren zu schützen, ist zwar ein legitimer Zweck gegeben, das Verbot ist aber ungeeignet. Denn es kann davon ausgegangen werden, dass Medikamente, deren Fehl- und Überdosierung ernsthafte Gesundheitsgefahren auslösen können, verschreibungspflichtig sind und somit ein Versand-handelsverbot von verschreibungsfreien Medikamenten den Gesundheitsschutz der Bevölkerung nicht erhöht.

Des Weiteren muss die Maßnahme erforderlich sein. Erforderlich ist eine Maßnahme, wenn kein milderes, weniger belastendes Mittel gegeben ist, das den gleichen Erfolg erreichen kann. Schießt beispielsweise ein Polizist einem fliehenden Bankräuber gezielt in den Rücken, ist die Maßnahme unverhältnismäßig, wenn auch ein gezielter Beinschuss den Täter gestoppt hätte.

Schließlich muss das Handeln der Verwaltung auch angemessen sein (sog. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne). Unangemessen ist die Maßnahme dann, wenn der Nachteil für den Betroffenen und der erstrebte Erfolg in einem deutlichen Missverhältnis zueinander stehen, wenn also die durch die Maßnahme herbeigeführten Nachteile offensichtlich größer sind, als diejenigen, die durch sie abgewendet werden sollen. Ob eine Maßnahme unangemessen ist, kann nur im Einzelfall durch Abwägung der beeinträchtigten Rechtsgüter entschieden werden.

VII. Subjektiv öffentliche Rechte und besondere Gewaltverhältnisse

Die vom Gesetzgeber geschaffenen Normen haben nicht nur den Zweck die Verwaltung rechtlich zu binden, sondern sind in erster Linie dazu da, den Bürgern Rechte und Pflichten aufzulegen. Daher stellt sich die Frage, unter welchen Umständen ein Bürger einen Anspruch auf ein Handeln der Verwaltung zur Verfolgung seiner eigenen Interessen hat.

Aus objektiven Rechtsnormen des öffentlichen Rechts folgen nicht zwingend subjektiv-öffentliche Rechte. Vielmehr kommt es für einen Anspruch des Bürgers nach der herrschenden Schutznormtheorie darauf an, ob die zwischen der Verwaltung und dem Bürger im Streit stehende Bestimmung nicht nur dem öffentlichen Interesse, sondern auch dem subjektiven Interesse des Betroffenen zu dienen bestimmt ist. Erhält ein Bürger beispielsweise eine Baugenehmigung für den Ausbau seines Hauses, obwohl durch den Ausbau der gesetzlich geforderte Grenzabstand zum Nachbargrundstück verletzt werden würde, hat der betroffene Grundstücksnachbar einen Anspruch gegen die Behörde auf Aufhebung der Baugenehmigung, weil er als Nachbar zu dem Personenkreis gehört, der durch die verletzte Rechtsnorm geschützt werden soll. Ein Bürger, dessen Grundstück mehrere hundert Meter entfernt liegt, hat hingegen keinen Anspruch gegen die Behörde auf Aufhebung der rechtswidrigen Baugenehmigung, weil die verletzte Norm nicht ihn, sondern nur die Nachbarn des Bauenden schützen soll.

In sogenannten Sonderrechtsverhältnissen können die subjektiven Rechte des Einzelnen eingeschränkt sein. Hierzu gehören etwa das Beamtenverhältnis, der Strafvollzug, das Schul- und Hochschulverhältnis sowie das Wehrdienstverhältnis. Die Sonderrechtsstellung muss sich grundsätzlich aus einem grundrechtsbeschränkenden Parlamentsgesetz ergeben. Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen dem sogenannten Grundverhältnis und dem Betriebsverhältnis. Im Grundverhältnis ist jede Person Bürger und somit Grundrechtsträger. Nur im Betriebsverhältnis soll z.B. ein Beamter oder ein Schüler dem Staat als Teil der eigenen Organisation gegenübertreten, so dass hier die subjektiven Rechte beschränkt sind. Betriebsverhältnis meint dabei die innere Regelung der betroffenen Einrichtung, etwa Organisationsmaßnahmen oder innerdienstliche Rechtsakte. Wird hingegen unmittelbar in die persönliche Rechtsstellung des im Sonderstatusverhältnis Stehenden eingegriffen, schlägt sich die Maßnahme auf das Grundverhältnis durch.

VIII. Gleichbehandlungsgrundsatz und Rechtschutzgarantien

Nach Art. 3 Abs. 1 GG sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Dieser Grundsatz verlangt von der Verwaltung, gleiche Sachverhalte auch gleich zu behandeln.

Aus Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich die Gleichbehandlungsverpflichtung für die Verwaltung bereits für die Anwendung des Rechts. Da sie nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes immer an die gesetzlichen Vorgaben gebunden ist und alle Menschen vor dem Recht gleich sind, werden damit auch alle Verwaltungsentscheidungen für jedermann gleichmäßig nach den Vorgaben der Gesetze ergehen (Rechtsanwendungsgleichheit). Daher werden alle Bürger von der Verwaltung nach den gleichen gesetzlichen Bestimmungen beurteilt.

Soweit aber der Gesetzgeber in der Vorschrift, die der Organwalter anzuwenden hat, Handlungsspielräume (Ermessen oder Beurteilungsspielräume) zugelassen hat, fehlt der gesetzliche Maßstab für die Gleichbehandlung.

Hier gilt nach der Rechtsprechung des BVerfG ein objektives Willkürverbot. Dieses verpflichtet jede Behörde zur Gleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Sachverhalten, bzw. zur Ungleichbehandlung von Personen in wesentlich unterschiedlichen Lebenslagen.

Die Prüfung des Gleichbehandlungsgrundsatzes setzt also den Vergleich von Situationen voraus. Da die Lebenssachverhalte nie genau identisch sind, darf die Verwaltung die Merkmale bestimmen, aus denen sich eine Vergleichbarkeit ergibt. Ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot liegt erst dann vor, wenn kein sachlicher Grund für die Auswahl der Differenzierungskriterien gegeben ist oder die Verwaltungsentscheidung auf andere Weise willkürlich erscheint. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Kriterien oder die Ziele der Differenzierung mit dem Gerechtigkeitsgedanken unvereinbar sind oder gegen Wertentscheidungen der Verfassung verstoßen. So ist es zum Beispiel willkürlich, wenn die Behörde von ihren selbst gesetzten Entscheidungskriterien aus der Vergangenheit in einem Einzelfall abrücken will. Die Behörde hat jedoch jeder Zeit die Möglichkeit, ihre Entscheidungskriterien und damit auch ihre zukünftige Entscheidungspraxis generell für die Zukunft abzuändern.

Fühlt sich ein Bürger durch eine Handlung der Verwaltung in seinen Rechten verletzt, kann er gem. Art. 19 Abs. 4 GG vor einem Gericht Rechtsschutz verlangen. Neben diesem formellen Recht auf richterliches Gehör gibt Art. 19 Abs. 4 GG dem Bürger darüber hinaus einen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle. Dieses Gebot eines effektiven Rechtsschutzes verlangt nicht nur, dass jeder potenziell rechtsverletzende Akt der Verwaltung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht der richterlichen Prüfung unterstellt ist. Vielmehr müssen die Gerichte den betroffenen Rechten auch tatsächliche Wirksamkeit verschaffen.

IX. Prüfungsschema zur Rechtmäßigkeit von Verwaltungshandeln

In den allermeisten verwaltungsrechtlichen Fallklausuren fühlt sich ein fiktiver Bürger durch eine Maßnahme der Verwaltung in seinen Rechten verletzt und möchte sich hiergegen gerichtlich zur Wehr setzen. Der Student soll in der Klausur dann entweder in einem anwaltlichen Gutachten die Erfolgsaussichten der in Betracht kommenden Rechtsbehelfe erörtern oder die Entscheidung des Gerichts vorwegnehmen. Daher steht in der Klausurlösung neben prozessualen Fragen vor allem die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsmaßnahme im Mittelpunkt. Im Folgenden soll deshalb ein Lösungsschema aufgezeigt werden, dasdie wichtigsten verwaltungsrechtlichen Grundsätze dieses Kapitels wiederholt und so allgemein gehalten ist, dass es für alle in Betracht kommenden Handlungsformen der Verwaltung gilt. Detaillierte Lösungsschemata zu den einzelnen Handlungsformen werden dann in den §§ 4 ff. dieses Kurses behandelt.

Grundsätzlich gilt, dass eine Maßnahme der Verwaltung, die in Rechte eines Bürgers eingreift, immer dann rechtmäßig ist, wenn sie aufgrund einer ordnungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage erlassen worden ist und keine formellen und materiellen Fehler aufweist.

1.Ermächtigungsgrundlage

Das zwingende Vorliegen einer Ermächtigungsgrundlage ergibt sich aus dem Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG). Ist diese z.B. wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam, so ist auch die auf ihr beruhende Verwaltungsmaßnahme rechtswidrig.

2.Formelle Rechtmäßigkeit

Eine Maßnahme der Verwaltung ist dann formell rechtmäßig, wenn sie von der zuständigen Behörde erlassen wurde und keine beachtlichen Verfahrens- oder Formfehler aufweist.

a)Zuständigkeit

Die Zuständigkeit einer Behörde muss örtlich und sachlich beurteilt werden.

Welchem Verwaltungsträger (Bund, Land, Gemeinde, Anstalt, Körperschaft des öffentlichen Rechts) die Verwaltungsaufgabe zugewiesen ist, ergibt sich aus der entsprechenden Sachmaterie und den einschlägigen Spezialgesetzen.Bsp.: Erteilung einer Baugenehmigung in Bayern – Art. 53 Abs. 1 S.2 BayBO (Bayerische Bauordnung)

b)Verfahren

Verfahrensregeln, die die Verwaltung beachten muss, finden sich vor allem in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes (VwVfG) und der Länder (z.B. BayVwVfG).Für die Klausurlösung wichtig ist die Tatsache, dassnicht alle Verfahrensfehler zwingend zur Rechtswidrigkeit der Maßnahme führen müssen, da die Verwaltungsverfahrensgesetze diverse Ausnahmeregelungen und Heilungsmöglichkeiten enthalten. Weitere Verfahrensvorschriften finden sich in den Spezialgesetzen (Bsp.: Beteiligung des Nachbarn im baurechtlichen Genehmigungsverfahren, Art. 66 BayBO).

c)Form

Für einige Handlungsformen der Verwaltung gelten bestimmte Formvorschriften, andere sind formfrei. So können z. B. öffentlich-rechtliche Verträge gem. § 57 VwVfG nur in Schriftform abgeschlossen werden. Für den Erlass eines Verwaltungsaktes gelten hingegen grundsätzlich keine bestimmten Formvorschriften. Daher kann ein Verwaltungsakt auch mündlich erteilt werden. Nur ausnahmsweise bedürfen bestimmte Verwaltungsakte zu ihrer Wirksamkeit der Schriftform (Bsp. Art. 68 Abs. 2 BayBO – Baugenehmigung).

3.Materielle Rechtmäßigkeit

a)Subsumtion unter die Ermächtigungsgrundlage

Für die Frage, ob die Behörde materiell rechtmäßig gehandelt hat, ist zunächst zu untersuchen, ob sie den Sachverhalt zutreffend unter die in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage subsumiert hat. Hierfür sind die einzelnen Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage herauszuarbeiten und der jeweilige Sachverhalt ist unter diese zu subsumieren. Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage tatsächlich vor, war die Entscheidung der Behörde, ihre Maßnahme auf diese zu stützen, rechtmäßig. Oftmals müssen an dieser Stelle unbestimmte Rechtsbegriffe, die in der Ermächtigungsgrundlage enthalten sind, konkretisiert werden.

b)Wahl der richtigen Rechtsfolge

Als nächstes ist zu überprüfen, ob die konkret getroffene Maßnahme von der Rechtsfolge der Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist. Bei gebundenen Rechtvorschriften handelt die Verwaltung rechtmäßig, wenn sie die vorgeschriebene Rechtsfolge einhält. Schwieriger sind die Fälle, in denen der Verwaltung Ermessensspielräume für die Rechtsfolge eingeräumt werden. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn die Rechtsfolge mit einem „kann“ bzw. einem „soll“ versehen ist (Bsp.: „Das Landratsamt kann unter folgenden Voraussetzungen den Gewerbeschein einziehen“). Hier handelt die Behörde rechtmäßig, wenn sie eine ermessensfehlerfreie Entscheidung findet. (hierzu näher unter § 3 des Kurses). Vor allem darf die Entscheidung nicht willkürlich erfolgen.

c)Verhältnismäßigkeit der Maßnahme

Schließlich ist für die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme noch zu untersuchen, ob diese verhältnismäßig ist, d.h. ob ein legitimer Zweck für den Eingriff in die Rechte des Bürgers vorliegt und die Maßnahme geeignet, erforderlich und angemessen ist (siehe oben).

Der Verwaltungsakt (VA), häufig als Bescheid bezeichnet, ist eine Handlungsform der öffentlichen Verwaltung.[1]

Im System der staatlichen Gewaltenteilung (Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 2 GG) kommt den Organen der vollziehenden Gewalt die Gesetzesanwendung im Einzelfall zu. Das gilt sowohl für die Leistungs- als auch für die Eingriffsverwaltung. Im Verwaltungsverfahren prüfen die Behörden die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen eines Verwaltungsaktes, bereiten ihn vor und schließen das Verfahren mit dem Erlass ab (§ 9 VwVfG), beispielsweise durch Bewilligung oder Ablehnung einer Sozialleistung, den Erlass eines Steuerbescheids oder einen polizeilichen Platzverweis.

Die dogmatische Entwicklung des Verwaltungsakts geht zurück auf Otto Mayer.[2] Zu den geschichtlichen Vorläufern zählen das Reskript und das Privileg aus dem römischen Recht. Rechtssoziologisch betrachtet ist der Verwaltungsakt ein Instrument bürokratisch-monokratischerHerrschaft (Max Weber).[3]

Bedeutung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Gesetzlich geregelt ist der Verwaltungsakt in den §§ 35–52 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) sowie den entsprechenden (weitgehend wortgleichen) verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften der Bundesländer, spezialgesetzlich für die Finanzbehörden in den §§ 118–133 der Abgabenordnung (AO) und für den Bereich der Sozialversicherung und des sonstigen Sozialrechtes in den §§ 31–51 des Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X). Der Verwaltungsakt wird außerdem in der VwGO erwähnt.[4]

Ob eine staatliche Maßnahme einen Verwaltungsakt oder eine andere staatliche Handlungsform wie einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, eine Rechtsnorm oder einen Realakt darstellt, ist in vielerlei Hinsicht von Bedeutung: Die Verwaltungsverfahrensgesetze legen fest, wie das Verfahren vor Erlass eines Verwaltungsaktes beschaffen sein und wie der Verwaltungsakt aussehen muss. Die Prozessordnungen (Verwaltungsgerichtsordnung VwGO, Finanzgerichtsordnung FGO und Sozialgerichtsgesetz SGG) knüpfen bestimmte Rechtsfolgen an das Vorliegen eines Verwaltungsaktes, etwa im Hinblick auf den Rechtsschutz gegen die Maßnahme.

Damit der Verwaltungsakt seine Aufgabe erfüllen kann, zwischen Staat und Bürger verbindliche Rechtsfolgen zu setzen, ist er mit Rechtsbehelfen nur innerhalb bestimmter Fristen angreifbar. Sind diese Fristen verstrichen, waren alle Rechtsbehelfe erfolglos oder wird wirksam auf diese verzichtet, so erwächst der Verwaltungsakt in Bestandskraft.

Begriffsmerkmale[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Legaldefinition des Verwaltungsaktes ergibt sich aus § 35 VwVfG, § 118 Satz 1 AO und § 31 Satz 1 SGB X: Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Hieraus leitet man insgesamt sechs Voraussetzungen für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes ab:[5]

  • Hoheitlich handelt die Behörde, wenn sie einseitig-diktierend im Über-/Unterordnungsverhältnis kraft hoheitlicher Gewalt auftritt. Abzugrenzen sind hoheitliche Maßnahmen von einem Auftreten auf der Ebene der Gleichordnung wie etwa bei Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags. Eine Besonderheit sind fingierte Verwaltungsakte (§ 42a VwVfG). Hier wird eine hoheitliche Maßnahme nach Ablauf einer gesetzlichen Frist unterstellt.
  • Behörde im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinn[6] ist gem. § 1 Abs. 4 VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Das sind die Träger der unmittelbaren und der mittelbaren Staatsverwaltung sowie Verwaltungshelfer.
  • Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts handelt eine Behörde, wenn die angewandte Rechtsnorm dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist, d. h. wenn sie einen Träger hoheitlicher Gewalt einseitig berechtigt oder verpflichtet (modifizierte Subjektstheorie).
  • Der Verwaltungsakt will unmittelbar eine rechtsgestaltende Wirkung herbeiführen und trifft eine Sachentscheidung.[7] Das ist insbesondere bei Ge- und Verboten, Erlaubnissen oder Widerrufen der Fall. Der zuweilen von Rechtsanwälten geäußerte Wunsch nach einem rechtsmittelfähigen Bescheid ist auf Erlass einer Entscheidung mit Regelungscharakter gerichtet im Unterschied zu einer schlicht-hoheitlichen Auskunft (§ 25 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Denn nur Maßnahmen, die sämtliche Voraussetzungen des § 35 VwVfG erfüllen, sind wegen der Rechtsweggarantie des Grundgesetzes (Art. 19 Abs. 4 GG) anfechtbar. Keinen rechtlichen, sondern einen tatsächlichen Erfolg führen Realakte herbei.
  • Es muss eine
    • konkrete: sich auf einen bestimmten Lebenssachverhalt beziehende und
    • individuelle: sich an eine bestimmte Person richtende
Regelung sein. Abstrakt-generelle Regelungen (Rechtsnormen) beziehen sich inhaltlich gerade nicht auf einen Einzelfall, sondern eine unbestimmte Vielzahl von Fällen.
  • Die Maßnahme muss final an eine Person außerhalb der Verwaltung gerichtet sein. Dazu zählen auch mehrstufige Verwaltungsakte, die erst nach Mitwirkung anderer Verwaltungsträger den verwaltungsinternen Bereich verlassen. Maßnahmen innerhalb eines Sonderrechtsverhältnisses zählen hingegen nicht dazu, auch nicht Regelungen zur internen Behördenorganisation.
Sachverhalt
abstrakt konkret
Adressat generell RechtsnormenAllgemeinverfügung
individuell VerwaltungsaktVerwaltungsakt

Eine besondere Form des Verwaltungsaktes ist die Allgemeinverfügung. Sie ist in § 35 S. 2 VwVfG legaldefiniert. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Die Allgemeinverfügung regelt ebenso einen bestimmten Einzelfall, gilt jedoch für eine unbestimmte Anzahl von Adressaten.

Es gibt drei Arten von Allgemeinverfügungen:

  • personenbezogene: an einen bestimmten oder bestimmbaren Adressatenkreis gerichtet, Beispiel: Verkehrszeichen. Jeder Verkehrsteilnehmer, der es erreicht, muss es beachten.
  • sachbezogene (dingliche) Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2, 2. Fall VwVfG): zur Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache, Beispiel: Widmung einer Straße
  • benutzungsregelnde Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2, 3. Fall VwVfG): zur Regelung der Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit, Beispiel: Beförderungsbedingungen eines öffentlichen Verkehrsunternehmens, allgemein: Nutzungsregeln einer Anstalt des öffentlichen Rechts

Funktionen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Der Verwaltungsakt hat verschiedene Funktionen.[8]

Tatbestandswirkung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Andere Behörden und Verwaltungsträger haben ihren Entscheidungen die Regelung des Verwaltungsakts zu Grunde zu legen (sog. Tatbestandswirkung).[9][10] Durch seine bundesweite Verbindlichkeit nicht nur dem Adressaten, sondern auch anderen Behörden und Verwaltungsträgern gegenüber wirkt der Verwaltungsakt stabilisierend und erzeugt Rechtssicherheit.[11] Nach Unanfechtbarkeit kann er von der Behörde nur unter den besonderen Voraussetzungen der §§ 48, 49 und 51 VwVfG wieder zurückgenommen werden.

Abschlussfunktion[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Der Erlass des Verwaltungsakts schließt das Verwaltungsverfahren formell ab (§ 9 VwVfG).

Titelfunktion[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Ein Verwaltungsakt mit vollstreckbarem Inhalt ist für die Verwaltung ein vollstreckbarer Titel, der mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden kann (§ 6Verwaltungsvollstreckungsgesetz). Wenn dagegen ein Bürger gegenüber einem anderen Bürger etwa eine Geldforderung durchsetzen will, muss er den dafür erforderlichen Vollstreckungstitel, beispielsweise ein Urteil zunächst vor Gericht erstreiten.

Rechtsschutzfunktion[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Gegen Verwaltungsakte bestehen andere Rechtsschutzmöglichkeiten als etwa gegen Rechtsnormen (Normenkontrolle). Nach der Verwaltungsgerichtsordnung sind Verwaltungsakte mit Anfechtungs-, Verpflichtungs- oder Feststellungsklage überprüfbar (§ 42, § 43 VwGO). Für die unterschiedlichen Klagearten gelten jeweils eigene Sachentscheidungsvoraussetzungen wie Fristbestimmungen (§ 74 VwGO) oder ein obligatorisches Vorverfahren (§ 68 VwGO), so dass von der Qualifikation als Verwaltungsakt und dem Rechtsschutzziel die statthafte Klageart abhängt.

Arten des Verwaltungsaktes[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Es gibt keine verbindliche Systematik oder Klassifikation von Verwaltungsakten. Angesichts ihrer Vielgestaltigkeit werden Verwaltungsakte nach unterschiedlichen Kriterien geordnet, beispielsweise:

Unterscheidung nach dem Inhalt[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Befehlende Verwaltungsakte
enthalten ein Ge- oder Verbot (Verfügung) oder verpflichten den Betroffenen zu einem bestimmten Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen)
Gestaltende Verwaltungsakte
Rechtsverhältnis wird begründet, geändert oder aufgehoben
Feststellende Verwaltungsakte
Feststellung eines Rechtsverhältnisses, kein vollstreckungsfähiger Inhalt (§ 6 Abs. 1 VwVG)
Dinglicher Verwaltungsakt
ist nicht personen-, sondern sach- oder vorhabenbezogen, z. B. baurechtliche Beseitigungsanordnung[12]
Sonderformen
streitentscheidende Verwaltungsakte[13][14]
beurkundender Verwaltungsakt, Beispiel: Eintragung in das Wasserbuch[15]

Unterscheidung nach der Wirkung für den Betroffenen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Begünstigende Verwaltungsakte
begründet oder bestätigt ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil (§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG), Beispiel: Dispens, Kassenzulassung, Approbation
Belastende Verwaltungsakte
verlangt ein Tun, Dulden oder Unterlassen, Beispiel: Hausverbot
Verwaltungsakte mit Doppelwirkung
auch Mischverwaltungsakt, für den Adressaten sowohl begünstigend als auch belastend, z. B. begünstigender Verwaltungsakt mit belastender Nebenbestimmung
Verwaltungsakte mit Drittwirkung
neben dem Adressaten ist auch ein Dritter betroffen, auch dem Dritten wird der VA bekanntgegeben,[16] Beispiel: Baugenehmigung

Unterscheidung nach der Gesetzesbindung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Gebundene Verwaltungsakte
zu deren Erlass die Behörde gesetzlich verpflichtet ist
z. B. Anspruch auf Aufenthaltserlaubnis (§ 25 Abs. 1 oder 2 AufenthG) für anerkannte Asylbewerber oder Flüchtlinge
Ermessensverwaltungsakte
deren Erlass im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde steht
z. B. Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nach Ermessen (§ 25 Abs. 5 AufenthG) an ausreisepflichtige Ausländer, die länger als 18 Monate ohne eigenes Verschulden in ihr Heimatland nicht zurückkehren konnten

Unterscheidung nach dem zeitlichen Regelungsgehalt[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Verwaltungsakte ohne Dauerwirkung (Punktverwaltungsakt)
Verwaltungsakt erschöpft sich in einem einmaligen Ge- oder Verbot oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage, beispielsweise die Rücknahme einer Beamtenernennung
Verwaltungsakte mit Dauerwirkung (Dauerverwaltungsakt)
Verwaltungsakt erschöpft sich nicht in einem einmaligen Ge- oder Verbot oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage, sondern begründet ein auf Dauer berechnetes oder in seinem Bestand vom Verwaltungsakt abhängiges Rechtsverhältnis, z. B. ein Verwaltungsakt, der den dauernden regelmäßigen Bezug von Sozialleistungen zum Gegenstand oder zur Folge hat[17][18]
Kettenverwaltungsakt[19]
Kette von befristeten oder auflösend bedingten Verwaltungsakten, an die bei Fristablauf bzw. Bedingungseintritt ein neuer befristeter oder auflösend bedingter Verwaltungsakt anschließt, z.B. eine immer wieder verlängerte gewerberechtliche Erlaubnis oder Aufenthaltserlaubnis (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwVfG)[20]
Vorläufiger Verwaltungsakt
Entscheidung ist dringlich, Sachverhalt aber noch unklar. Die Behörde erlässt aus diesem Grund eine Regelung unter Vorbehalt. Diese vorläufige Regelung bleibt solange bestehen, bis die Behörde eine endgültige Entscheidung treffen kann.[21][22]
Vorsorglicher Verwaltungsakt
VA unter aufschiebender Bedingung; endgültige Entscheidung

Unterscheidung nach dem Zustandekommen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte
wird nur wirksam, wenn Adressat mitwirkt, z. B. durch Entgegennahme einer Ernennungsurkunde
Mehrstufige Verwaltungsakte
Mitwirkung (Einvernehmen) anderer Behörden erforderlich

Unterscheidung nach der Form[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Formfreie Verwaltungsakte
können in beliebiger Form (schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise) erlassen werden (§ 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG)
Formgebundene Verwaltungsakte
Die Schriftform (§ 37 Abs. 3 Satz 2 VwVfG) ist praktisch der Regelfall, da die Behörden verpflichtet sind, ihre Tätigkeit aktenmäßig zu dokumentieren.[23][24][25] Die Schriftgutverwaltung geschieht zunehmend in elektronischer Form (§ 3a VwVfG).

Nebenbestimmungen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Hauptartikel: Nebenbestimmung

Verwaltungsentscheidungen erschöpfen sich nicht in einem schlichen „ja“ oder „nein“, „erlaubt“ oder „verboten“, „genehmigt“ oder „abgelehnt“. Im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Einzelfallgerechtigkeit sind sehr differenzierte Entscheidungen möglich. Verwaltungsakte können mit einer Befristung, Bedingung, einem Widerrufsvorbehalt oder einer Auflage (Nebenbestimmung) modifiziert werden (§ 36 VwVfG). Praktische Beispiele sind etwa die Vergabe öffentlicher Mittel wie Subventionen, deren zweckentsprechende Verwendung sichergestellt werden soll,[26] die Überprüfung der Bewilligungsvoraussetzungen bei längerfristig gewährten Sozialleistungen wie dem BAföG[27] oder sehr komplexe Entscheidungen, die eine umfassende Interessenabwägung erfordern wie die immissionsschutzrechtliche Genehmigung einer Windkraftanlage.[28][29]

Rechtmäßigkeit[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Nach Art. 20 Abs. 3 GG ist alle staatliche Gewalt an Gesetz und Recht gebunden. Für die Verwaltung folgt daraus der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.[30] Die Verwaltung darf nicht ohne gesetzliche Ermächtigung (Vorbehalt des Gesetzes) und nicht im Widerspruch zu bestehenden gesetzlichen Regelungen (Vorrang des Gesetzes) handeln.

Welcher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit im Verwaltungsprozess maßgeblich ist, beurteilt sich grundsätzlich nach der Klageart.

Formelle Rechtmäßigkeit[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die formelle Rechtmäßigkeit bezieht sich vor allem auf das Zustandekommen eines Verwaltungsakts.

Die Grundrechte haben auch eine verfahrensrechtliche Dimension[31] insoweit, als nur ein formell einwandfreies Verfahren der bestmöglichen Verwirklichung der durch die Entscheidung berührten materiellen Rechte dienen kann.[32] Dennoch werden Verwaltungsakte in der Praxis selten allein wegen formeller Mängel aufgehoben, weil formelle Mängel den Adressaten in der Regel nicht in subjektiven Rechten verletzen[33] und sich nicht zwangsläufig auf die Entscheidung in der Sache auswirken (§ 46 VwVfG).

Es gelten sehr differenzierte Fehlerfolgen. Ein formell fehlerhafter Verwaltungsakt kann rechtswidrig, aber heilbar, rechtswidrig-aufhebbar oder unheilbar nichtig sein.

Um nichtig zu sein, muss der Verwaltungsakt offensichtlich an einem besonders schwerwiegenden Fehler leiden (§ 44 Abs. 1 VwVfG). Dies verlangt Fehler, die in schwerwiegendem Widerspruch zu den tragenden Zweck- und Wertvorstellungen der Rechtsordnung stehen, was für objektive Beobachter ohne Weiteres ersichtlich sein muss.[34] Das kommt praktisch selten vor, wurde aber beispielsweise bejaht, als eine deutsche Behörde ohne Genehmigung im Ausland tätig geworden war.[35]

Die Verletzung bestimmter Verfahrens- oder Formvorschriften, die den Verwaltungsakt nicht nichtig macht, ist unbeachtlich, wenn sie geheilt wird (§ 45 VwVfG). Der Verwaltungsakt wird dann mit Wirkung ex tunc (rückwirkend) formell rechtmäßig.[36] Das gilt etwa, wenn die erforderliche Begründung nachgeholt wird (§ 39, § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG).[37] Davon zu unterscheiden ist das Nachschieben von Gründen, das die materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts betrifft.

Gleichgültig, ob eine Behörde von sich aus tätig wird, etwa zur Gefahrenabwehr oder auf Antrag eines Bürgers (§ 22 VwVfG), ermittelt sie den fraglichen Sachverhalt von Amts wegen (Untersuchungsgrundsatz, § 24 VwVfG). Dazu zählt auch ihre eigene Zuständigkeit. Unzureichende tatsächliche Ermittlungen sowie die fehlende sachliche Zuständigkeit führen regelmäßig zur formellen Rechtswidrigkeit (Aufhebbarkeit), bestimmte Verstöße gegen die örtliche Zuständigkeit sogar zur Nichtigkeit (§ 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG).

Hat der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für einen Dritten (Verwaltungsakt mit Drittwirkung), so ist dieser Dritte zu dem Verfahren hinzuzuziehen (§ 13 Abs. 2 VwVfG). Wenn die notwendig Hinzuziehung unterblieben ist, sind zumindest Ermessensentscheidungen regelmäßig rechtswidrig-aufhebbar.[38] Die Aufhebbarkeit kann sich auch aus Spezialgesetzen ergeben wie beispielsweise aus §§ 63, 64 BNatSchG für anerkannte Naturschutzvereinigungen[39] oder bei unterbliebener Hinzuziehung zu einer Umweltverträglichkeitsprüfung.[40]

Insbesondere im Bereich der Eingriffsverwaltung sind die Beteiligten vor Erlass einer Einzelfallentscheidung anzuhören (Gewährung rechtlichen Gehörs), nicht jedoch vor Erlass einer Allgemeinverfügung (§ 28 VwVfG). Eine unterbliebene Anhörung kann im Widerspruchsverfahren[41] und dort, wo es nicht (mehr) erforderlich ist, auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden (§ 45 Abs. 2 VwVfG). Die Behörde muss sich jedoch, etwa in ihren Schriftsätzen, mit dem Vorbringen des Beteiligten inhaltlich auseinandersetzen und ihre bereits getroffene Entscheidung „ernsthaft und selbstkritisch hinterfragen“.[42]

Mit der individuellen, im Fall der Allgemeinverfügung auch mit der öffentlichen Bekanntgabe wird der Verwaltungsakt wirksam (§ 41 VwVfG).

Ein Verwaltungsakt bleibt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist (§ 43 Abs. 2 VwVfG). Folglich ist ein Verwaltungsakt nicht schon deshalb unwirksam, weil er rechtswidrig ist (Fehlerkalkül). Das für Rechtsnormen geltende Nichtigkeitsdogma gilt für Verwaltungsakte nicht.

Solange ein Verwaltungsakt wirksam ist, muss er vom Adressaten befolgt werden. Das gilt besonders in Fällen der sofortigen Vollziehung. Ebenso kann der Adressat daraus Rechte herleiten, etwa das Recht, Auto zu fahren aus einer Fahrerlaubnis. Will die Behörde die Rechtswirkungen eines Verwaltungsakts beseitigen, muss sie ihn durch einen actus contrarius wieder aufheben.

Keine Wirksamkeit entfaltet ein nichtiger Verwaltungsakt (§ 43 Abs. 3 VwVfG).

Unter bestimmten Voraussetzungen kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt aus verfahrensökonomischen Gründen in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden (§ 47 VwVfG).[43]

Materielle Rechtmäßigkeit[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die materielle Rechtmäßigkeit bezieht sich auf die Übereinstimmung des Verwaltungsakts mit dem von der Behörde vollzogenen Fachgesetz.

Enthält ein Fachgesetz einen unbestimmten Rechtsbegriff, muss die Behörde bei der Rechtsanwendung dessen rechtlich maßgeblichen Inhalt durch Auslegung ermitteln. Ob die Auslegung rechtmäßig ist, kann gerichtlich voll überprüft werden, z. B. ob einem Antragsteller eine Gaststättenerlaubnis wegen Unzuverlässigkeit versagt werden durfte (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 GastG).

Anders ist es nur, wenn der Behörde aufgrund eines „uneinholbaren Wissensvorsprungs“ gegenüber den Gerichten ein Beurteilungsspielraum zukommt,[44] etwa bei prüfungsspezifischen Wertungen (Schul- oder Abschlussnoten) oder der dienstlichen Beurteilung eines Beamten. Hier ergeht die Verwaltungsentscheidung aufgrund eines einmaligen und der gerichtlichen Feststellung unzugänglichen tatsächlichen Verhaltens in der Prüfung oder im Dienstalltag, so dass das Gericht eine solche Entscheidung nur eingeschränkt auf ihre Plausibilität überprüfen kann, nicht jedoch den eigentlichen Inhalt (die Benotung oder Bewertung als solche). Das Gericht kann die Behördenentscheidung deshalb auch nicht aufheben, sondern gegebenenfalls nur zu einer erneuten Entscheidung „unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts“ verurteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).[45]

Eröffnet ein Fachgesetz der Behörde verschiedene Entscheidungsmöglichkeiten, steht eine bestimmte Entscheidung im Ermessen der Behörde. Gleichwohl steht der Behörde keine unumschränkte Entscheidungsfreiheit zu. Sie hat vielmehr die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 VwVfG). Ein fehlerhafter Ermessensgebrauch macht den Verwaltungsakt materiell rechtswidrig, was gerichtlich überprüfbar ist (§ 114 Satz 1 VwGO).[46] Ermessenserwägungen können jedoch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren unter bestimmten Voraussetzungen ergänzt werden (§ 114 Satz 2 VwGO).

Sowohl die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe als auch der Ermessensgebrauch werden häufig durch verwaltungsinterne Direktiven (Verwaltungsvorschriften) vereinheitlicht.[47]

Fehlerkorrektur[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Hauptartikel: Aufhebung (Verwaltungsakt)

Hauptartikel: Rücknahme (Verwaltungsrecht)

Hauptartikel: Widerruf (Verwaltungsakt)

Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung kann die Erlassbehörde einen Verwaltungsakt auch nach Bestandskraft wieder aufheben. Das gilt sowohl für Verwaltungsakte, die von vornherein rechtswidrig waren, die Behörde davon aber erst nach Erlass Kenntnis erlangt (§ 48 VwVfG) als auch für ursprünglich rechtmäßige Verwaltungsakte, die nach Erlass aus bestimmten Gründen rechtswidrig werden, beispielsweise wegen Nichterfüllung einer Auflage (§ 49 VwVfG).[48]

Zu unterscheiden ist

  • die Rücknahme von rechtswidrigen belastenden Verwaltungsakten (§ 48 I 1 VwVfG)
  • die Rücknahme von rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakten (§ 48 I 2 i.V.m. § 48 II – IV VwVfG)
  • der Widerruf von rechtmäßigen belastenden Verwaltungsakten (§ 49 I VwVfG)
  • der Widerruf von rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakten (§ 49 II VwVfG ff.)

Rücknahme und Widerruf stehen im Ermessen der Behörde.

Außerdem ist eine Aufhebung oder Änderung auf Antrag des Betroffenen möglich (§ 51 VwVfG), insbesondere wenn nachträglich Umstände eintreten, die eine günstigere Entscheidung bewirkt hätten.

Nach der Actus-contrarius-Lehre erfolgt die Rücknahme und gegebenenfalls die Rückforderung gewährter Leistungen ebenfalls durch Verwaltungsakt (§ 49a VwVfG).

Wird der Rückforderungs- und Erstattunsgbescheid erfolgreich angefochten, lebt der Ausgangsverwaltungsakt wieder auf (§ 43 Abs. 2 VwVfG).

Rechtsschutz[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Hauptartikel: Vorverfahren

Hauptartikel: Verwaltungsprozessrecht (Deutschland)

Verwaltungsakte sind mit Widerspruch und gegebenenfalls Klage zu den Verwaltungsgerichten anfechtbar. In eilbedürftigen Fällen wird vorläufiger Rechtsschutz gewährt.

Siehe auch[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Literatur[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  • Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 18. Auflage, München 2011; 3. Teil: Das Verwaltungshandeln: Der Verwaltungsakt.
  • Steffen Detterbeck: Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht. 9. Auflage, München 2011, ISBN 978-3-406-60087-6
  • Christian Bumke: Verwaltungsakte. In: Wolfgang Hoffmann-Riem, Eberhard Schmidt-Aßmann, Andreas Voßkuhle (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts. Bd. II (GVwR II). C.H. Beck, München 2008, ISBN 978-3-406-54718-8, S. 1031–1153
  • Jörn Ipsen: Allgemeines Verwaltungsrecht, mit Grundzügen des Verwaltungsprozessrechts. 4. Auflage, München 2005, ISBN 3-452-26033-X
  • Hofmann, Gerke: Allgemeines Verwaltungsrecht mit Bescheidtechnik 10. Auflage, Stuttgart 2010, ISBN 978-3-555-01510-1
  • Schmidt/Wieditz: Verwaltungsrecht praktisch dargestellt, Lehr- und Arbeitsbuch. 4. Auflage, Verlag Lernen mit Erfolg, Espenau 2009
  • Markus Engert: Die historische Entwicklung des Rechtsinstituts Verwaltungsakt. Frankfurt am Main 2002, ISBN 3-631-39690-2
  • Thorsten Lieb: Privileg und Verwaltungsakt. Handlungsformen der öffentlichen Gewalt im 18. und 19. Jahrhundert. Rechtshistorische Reihe 280, Peter Lang, Frankfurt am Main [u. a.] 2004
  • Heinz Mohnhaupt: Vom Privileg zum Verwaltungsakt. Beobachtungen zur dogmengeschichtlichen Entwicklung in Deutschland seit der Mitte des 18. Jahrhunderts, in: Historische Vergleichung im Bereich von Staat und Recht. Gesammelte Aufsätze. Ius Commune Sonderheft 134, Frankfurt am Main: Klostermann 2000

Weblinks[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. ↑Mario Martini: Die Handlungsinstrumente der öffentlichen Verwaltung. Knowledge-Map 4/II, 2008 (PDF; 91 kB)
  2. ↑Reimund Schmidt-De Caluwe: Der Verwaltungsakt in der Lehre Otto Mayers : staatstheoretische Grundlagen, dogmatische Ausgestaltung und deren verfassungsbedingte Vergänglichkeit. Tübingen 1999 (Abstract)
  3. ↑Max Weber: Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen 1929/1921
  4. ↑Benjamin Rusteberg: Der funktional-akzessorische Verwaltungsaktsbegriff der VwGO. Ein Beitrag zur Handlungsform des Verwaltungsakts, Zeitschrift für das Juristische Studium (ZJS) 2012, S. 449.
  5. ↑Michael Ronellenfitsch: Begriffsmerkmale eines VA Tübingen, 2011
  6. ↑Klaus Grupp, Ulrich Stelkens: Anmerkung zum verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriff 2013
  7. ↑BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 7 C 3.08
  8. ↑Helge Sodan, Jan Ziekow: Grundkurs Öffentliches Recht, 6. Auflage 2014, § 74 Rn. 1, ISBN 978-3-406-66169-3.
  9. ↑Fritz Wilhelms: Zur Tatbestandswirkung von Verwaltungsakten, Neue Justiz 2005, 337
  10. ↑BFH Urteil vom 21. Januar 2010 – VI R 52/08
  11. ↑ vgl. Paulina Starski: Der interföderale Verwaltungsakt.Mohr Siebeck, Tübingen 2014. ISBN 978-3-16-153132-3 (zum Landesverwaltungsakt als Moment grenzüberschreitenden Verwaltungshandelns im Bundesgebiet)
  12. ↑BVerwG, Urt. v. 22. Januar 1971 – IV C 62.66
  13. ↑Schüle: Der streitentscheidende Verwaltungsakt, Staats- und verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 277.
  14. ↑BVerwG, Urteil vom 28. September 1967 – II C 37.67
  15. ↑BVerwGE 37, 103 ff
  16. ↑BVerwG, Beschluss vom 11. März 2010 – B 36.09
  17. Entwurf eines Sozialgesetzbuches (SGB) — Verwaltungsverfahren BT-Drs. 8/2034 vom 4. August 1978, S. 34
  18. ↑Gerrit Manssen: Der Begriff „Verwaltungsakt mit Dauerwirkung“ im SGB X Zeitschrift für Sozialhilfe und Sozialgesetzbuch ZfSH/SGB 1991, S. 225–238
  19. ↑Michael Kloepfer: Kettenverwaltungsakte und Widerrufsvorbehalt. Zur Zuverlässigkeit befristeter Verwaltungsakte. DVBl. 1972, S. 371–378
  20. ↑Achim Fuhrmanns: Vertrauensschutz im deutschen und im österreichischen öffentlichen Recht Univ.-Diss. Gießen 2004, S. 72
  21. ↑ BVerwG, Urteil vom 14. April 1983 - 3 C 8/82
  22. ↑ Ulrich Jan Schröder: Der vorläufige VerwaltungsaktJURA 2010, S. 255–264
  23. ↑BVerfG, Urt. v. 6. Juni 1983 – 2 BvR 244, 310/83; BVerwG, Urt. v. 16. März 1988 1 B 153/87
  24. ↑Max Weber: Die bürokratisch-monokratische aktenmäßige Verwaltung, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie, 1922, § 5
  25. ↑Wolfgang Sannwald: DMS und E-Akten. Die Renaissance des Aktenplans publicus-boorberg.de, 11-2013
  26. ↑Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) des Landes Nordrhein-Westfalen
  27. ↑Bundesministerium für Bildung und Forschung: Zusätzliche Nebenbestimmungen zur Förderung begabter Studierender sowie begabter Nachwuchswissenschaftlerinnen und -wissenschaftler in der Fassung vom Oktober 2014
  28. ↑BVerwG, Urteil vom 21. Februar 2013 – 7 C 22.11
  29. ↑Jörn Bringewat: Mysterium § 12 BImSchG – Welche Ermächtigungsgrundlage erlaubt Änderungen an Nebenbestimmungen einer bestehenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigung?, jurOP, 29. Juli 2014
  30. ↑Hinnerk Wissmann: Generalklauseln. Verwaltungsbefugnisse zwischen Gesetzmäßigkeit und offenen Normen. Mohr Siebeck, 2008, ISBN 978-3-16-149555-7.
  31. ↑BVerfGE 49, 89; 53, 30; 60, 297; 61, 256; 75, 285
  32. ↑BVerwG, NJW 1982, 1546; NVwZ 1998, 281
  33. ↑BVerwGE 41, 58; 105, 353; 87, 72
  34. ↑Ferdinand O. Kopp, Ulrich Ramsauer: Verwaltungsverfahrensgesetz: VwVfG 12. Aufl. 2011, § 44 Rn. 7 ff.
  35. ↑VGH Mannheim NVwZ-RR 2007, 82
  36. ↑Michael Lysander Fremuth: Formelle Fehler des Verwaltungsakts und ihre FolgenJuristische Arbeitsblätter 2012, S. 844
  37. ↑BVerwG, NVwZ-RR 2011, 882 (884)
  38. ↑BVerwGE 61, 50; 61, 114; 62, 116; 68, 276; 71, 65; 78, 95; BayVGH NVwZ 1982, 510 (513); VGH Kassel Beschl. v. 23. September 2011, BeckRS 55269
  39. ↑BVerwGE 105, 348; 41, 65; 44, 239 zu § 29 BNatSchG a.F.
  40. ↑BVerwG, Urt. v. 17. April 2002 – 9 A 24.01
  41. ↑BVerwGE 66, 114 f.; 66, 189 f.; BVerwG, NVwZ 1983, 284
  42. ↑BVerwGE 68, 275; NJW 2012, 2825; NVwZ 2011, 119; VGH Kassel Beschl. v. 23. September 2011 – 6 B 1701/11
  43. ↑BVerwG, NVwZ 1993, 698
  44. ↑BVerfG, NVwZ 2002, 1368; NJW 1991, S. 2005 ff.
  45. ↑BVerwGE 90, 18 (24)
  46. ↑Christian Hufen: Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff, ZJS 2010, S. 603
  47. ↑BVerwG, Urteil vom 29. April 2004 – 2 C 21.03
  48. ↑Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Auflage, Rn. 680 ff.

Normdaten (Sachbegriff): GND: 4063321-4(AKS)

Straßenverkehrszeichen als klassisches Beispiel einer konkret-generellen Regelung (personenbezogene Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 VwVfG)

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